【摘要】為落實《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》相關要求,本文基于全國固體廢物信息管理系統,在研究梳理我國危險廢物跨省轉移現狀和國內外相關管理案例的基礎上,提出了推動危險廢物利用處置跨區域合作建議。研究表明,近年來跨省轉移的危險廢物以廢容器/包裝物、有色金屬采選和冶煉廢物、精(蒸)餾殘渣、表面處理廢物、含鉛廢物、廢催化劑為主?？缡∞D移的危險廢物中75%進行了綜合利用。國外危險廢物處置設施按市場化進行區位分布,區域間轉移不需審批。我國可通過破除跨區域合作行政壁壘、建立跨區域聯防聯控機制、完善經濟補償政策、強化信息公開和社會監督等措施推進跨區域合作。

【關鍵詞】危險廢物;跨區域合作;轉移;利用處置

作者 ：郭瑞,周強,丁鶴,許涓,韋洪蓮,鄭洋,胡華龍

(生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心,北京100029)

《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》(以下簡稱《固體廢物污染環境防治法》)第七十六條提出“相鄰省、自治區、直轄市之間可以開展區域合作,統籌建設區域性危險廢物集中處置設施、場所”。由于我國不同區域人口、產業結構和經濟發展水平不同,危險廢物的產生種類和數量以及危險廢物利用處置能力存在較大差異,對于危險廢物利用處置能力不足的地區,需通過跨區域合作實現危險廢物無害化利用處置。

危險廢物利用處置跨區域合作,有利于人員、物資、技術和資金等生產要素在全國范圍優化配置,有利于實現產業的合理布局和規?；l展,促進行業高質量發展。危險廢物利用處置資源應遵循市場規律,理想競爭狀態下的自由市場制度能夠達到“優勝劣汰”效果,讓有技術、有意愿、有資金的企業在市場中發揮作用,進而推進危險廢物利用處置行業規模化、專業化發展,促進危險廢物利用處置能力結構優化。我國部分具有特殊水文地質條件的地區,如貴州、廣西等喀斯特地貌地區,不適合大規模開展危險廢物填埋處置,應該允許通過跨區域合作將危險廢物合法轉移。此外,廢鉛蓄電池生產者責任延伸制等危險廢物政策的落實,對危險廢物利用處置全國“一盤棋”提出了新的要求。我國可通過建立跨區域合作環境監管機制、完善經濟補償政策、強化信息公開和社會監督等措施推進危險廢物利用處置跨區域合作。

本文研究了我國危險廢物利用處置跨區域合作現狀,在分析國內外危險廢物利用處置跨區域合作案例和經驗的基礎上,提出了我國危險廢物利用處置跨區域合作的建議,以期為《固體廢物污染環境防治法》修訂實施后,完善相關管理政策提供參考。

1研究方法

1.1 資料收集整理

本研究依托全國固體廢物信息管理系統收集了近年來全國危險廢物跨省轉移聯單,從轉移聯單中對各省區市危險廢物跨省轉移量、廢物類別、利用處置方式、外運目的地等進行了統計分析。

1.2 數學統計方法

分析選用數據為危險廢物跨省轉移量、廢物類別、利用處置方式、外運目的地;使用EXCEL、Gephi進行繪圖分析。

2我國危險廢物跨省轉移現狀

2.1 危險廢物跨省轉移總體情況

2019年全國共跨省轉移189萬噸危險廢物,占危險廢物利用處置總量的5%。危險廢物產生量、利用處置能力的區域分布以及價格等市場因素對不同省份危險廢物跨區域轉移有明顯影響。例如,四川省和湖南省危險廢物跨省移出量較上年有所降低,分別與四川省內廢陰極射線管、廢鉛蓄電池利用處置能力提升和湖南省內廢鉛蓄電池利用處置能力提升有關。廣東省危險廢物移出進行金屬和金屬化合物回收再利用的量明顯增加,與省內能力相對不足和外省能力相對充足有關。

2.2 跨省轉移危險廢物主要類別

近年來,危險廢物跨省轉移主要類別較為穩定,以HW49其他廢物、HW48有色金屬采選和冶煉廢物、HW11精(蒸)餾殘渣、HW17表面處理廢物、HW31含鉛廢物、HW50廢催化劑、HW22含銅廢物、HW18焚燒處置殘渣和HW08廢礦物油與含礦物油類廢物9類廢物為主,占全國危險廢物跨省區市轉移總量的90%以上。

圖1 2019年主要危險廢物跨省區市轉移處置量

2.3 危險廢物轉移處置區域關系分析

全國除北京市、上海市、西藏自治區、香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省外,其余28個省區市均接收處置了外省份的危險廢物。全國跨省區市轉移危險廢物中的75%進行了綜合利用,4%的危險廢物進行了水泥窯協同處置,2%的危險廢物進行了填埋處置,0.9%的危險廢物進行了焚燒處置。

2019年各省區市(除西藏自治區、香港特別行區、澳門特別行政區、臺灣省外)危險廢物跨區域轉移有向關系見圖2。省際轉移量較大且類別較為集中的有:廣東省向江蘇省轉移的危險廢物以廢容器/包裝物為主,占其總轉移量的98%,利用處置方式為清洗;浙江省向江西省轉移的危險廢物以表面處理廢物和有色金屬冶煉廢物為主,分別占其總轉移量的56%和36%,主要利用處置方式為金屬和金屬化合物回收利用;內蒙古自治區向寧夏回族自治區轉移的危險廢物以精(蒸)餾殘渣為主,占其總轉移量的99%,主要利用處置方式為廢油再提煉利用。由圖2可以看出,2019年,相鄰省份間危險廢物跨省轉移量共80.76萬噸,占全國危險廢物跨省區市轉移總量的43%,其余危險廢物跨省區市轉移至與移出省區市不相鄰的省份。此現象表明,市場供求規律和工藝技術水平也是危險廢物跨省區市轉移目的地選擇的重要影響因素,運輸距離并非首要考慮的因素。

圖2 2019年我國各省區市(除西藏自治區、香港特別行區、澳門特別行政區、臺灣省外)危險廢物跨區域轉移有向關系

3國內外危險廢物處置跨區域合作案例

3.1 國外危險廢物跨區域合作案例

(1)美國

美國各州之間危險廢物轉移處置不需要進行行政審批,但需要運行危險廢物轉移聯單。2001—2015年,美國危險廢物跨州轉移量年均穩定在600萬噸~800萬噸,約占當年危險廢物總利用處置量的20%。美國環保署(EPA)和美國運輸部(DOT)制定相關法案,通過危險廢物轉移聯單追蹤,將危險廢物從產生者、運輸者到最終處理者的全過程納入整條監管鏈。其中美國危險廢物運輸者不僅要遵守《美國資源保護與回收法》(RCRA),還受美國運輸部相關標準的制約。為了避免管理上的沖突以及多重管制,危險廢物運輸者管理要求由EPA和DOT共同制定,這些管理要求分散在《美國聯邦法規》(CFR)的不同部分(DOT的《危險物質運輸法案》中的管理條例位于49 CFR Part 171-179,RCRA章節C中對運輸者的要求位于40 CFR Part263)。

(2)歐盟

歐盟各國均是巴塞爾公約締約國,受地理條件、資源稟賦和廢物處置設施分布上的差異,歐盟各國之間需要經常進行廢物跨境轉移活動,其危險廢物越境轉移比例超過20%。其中,可利用的廢物在歐洲可以直接轉移,而危險廢物轉移前必須執行預先通知程序,同時需要銀行對該危險廢物轉移活動進行資金擔保。為了簡化危險廢物越境轉移程序,歐盟各國的廢物處置企業已形成了成熟的轉移處置網絡,通過將一國內的危險廢物首先集中到當地的廢物處理企業,再由廢物處理企業之間執行越境轉移程序,顯著減少了產生企業直接向其他國家發起越境轉移手續的數量。歐盟《廢物框架指令》第19條對危險廢物成員國國家內部運輸進行了規定。當危險廢物在成員國國家內部進行運輸時,應當有證明文件(可以是電子版),并在運輸前向主管部門申請通知編碼(Notification Number)。

(3)日本

日本工業活動中產生的廢棄物定義為產業廢棄物,其中具有爆炸性、毒性、感染性及其他可能危害人體健康或者生活環境性狀的產業廢棄物定義為特別管理產業廢棄物(相當于我國的危險廢物)。產業廢棄物的處理一般由企事業單位自行處理,允許都道府縣(該行政級相當于我國的省級)間越境轉移。日本產業廢棄轉移實施“電子管理票”制度,對產業廢棄物從收集、運輸、轉移、處置進行全過程管理。日本制定了由公害等調整委員會負責的產業廢棄物跨區域轉移環境污染損害賠償制度,該委員會依照程序作出的仲裁具有同等判決效力,可以裁定損害賠償的請求權是否生效和具體賠償數額。此外,部分地區建立了產業廢棄物跨區域處置經濟補償政策,例如,2002年三重縣和巖手縣分別制定了產業廢棄物稅和環境保全協助金。

(4)與我國危險廢物跨省區市轉移管理比較

我國《固體廢物污染環境防治法》第八十二條第二款規定“跨省、自治區、直轄市轉移危險廢物的,應當向危險廢物移出地省、自治區、直轄市人民政府生態環境主管部門申請。移出地省、自治區、直轄市人民政府生態環境主管部門應當及時商經接受地省、自治區、直轄市人民政府生態環境主管部門同意后,在規定期限內批準轉移該危險廢物,并將批準信息通報相關省、自治區、直轄市人民政府生態環境主管部門和交通運輸主管部門。未經批準的,不得轉移”。從國外經驗看,危險廢物處置設施按照市場化原則分布于不同區域,危險廢物在區域間的轉移不受限制。美國各州間、歐盟各成員國內部和日本國內危險廢物的轉移均只需要執行轉移聯單,不需要再通過環境部門審批。歐盟成員國之間的危險廢物轉移雖然需要履行巴塞爾公約事先同意程序,但允許先在一國內集中后再跨境轉運,減少了越境轉移手續的數量和繁瑣性,有利于促進危險廢物利用處置的集團化、規?；l展和區域性資源優化調配。

3.2 國內危險廢物利用處置跨區域合作案例

為切實解決危險廢物集中處置能力結構性、階段性、區域性短缺問題,各地繼續推進危險廢物轉移、利用和處置的區域深度合作。以福建和江西、四川和甘肅、貴州、重慶等地為例,2019年通過跨區域合作共轉移2.24萬噸危險廢物(見表1)。以上區域危險廢物利用處置跨區域合作內容主要包括建立網上審批通道、實現區域危險廢物產生、利用處置相關數據互聯互通共享、提高審批效率縮短審批時間、環境突發事件產生的危險廢物可先行轉移后補手續、定期召開危險廢物管理協調會磋商解決問題等,對實現區域生態環境保護聯防聯控、處置設施共建共享具有重要意義。此外,為了有效遏制危險廢物跨區域非法轉移傾倒頻發問題,四川、重慶、陜西、貴州、云南、西藏六省區市簽訂了《突發環境事件聯防聯控合作協議》,建立了突發環境事件應急聯動工作長效協作、聯合防控預警、跨省(區、市)突發環境事件聯合應對、協同后期處置四項機制。廣東和廣西簽訂了《粵桂危險廢物跨省區非法轉移聯防聯控合作協議》,提出在建立兩省區危險廢物轉移處置誠信單位名錄、探索建立固體廢物跨境非法轉移案件查辦信息庫、開展省際聯合執法、強化各運輸節點的管控等多領域開展合作。

3.3 特殊種類危險廢物跨區域合作案件

我國含多氯(溴)聯苯類廢物、含汞廢物等危險廢物的利用處置企業較為集中,這兩類危險廢物的利用處置大部分進行了跨省轉移。全國可利用處置含多氯(溴)聯苯類廢物的企業共3家,集中在天津市和遼寧省。全國可利用廢氯化汞觸媒的企業共10家,集中在內蒙古、寧夏、貴州、新疆、湖南、四川6省區。2019年,全國危險廢物經營單位共利用處置含汞廢物1.91萬噸,其中的60%進行了跨省轉移。

4展望

4.1 破除跨區域合作行政壁壘

雖然有些地區開展了危險廢物利用處置跨區域合作,但仍有部分省份政府明確禁止外省危險廢物轉入。《中華人民共和國反壟斷法》第八條規定“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力,排除、限制競爭”。《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》(國發〔2016〕34號,以下簡稱《意見》)指出,為實現節約能源資源、保護生態環境等社會公共利益的可具有排除和限制競爭,但同時要說明排除和限制競爭對實現政策目標的不可或缺,且不會嚴重排除和限制市場競爭,并明確實施期限。為了確保政府依法行政,保障市場在資源配置中的決定性作用,應打破危險廢物跨省轉移的行政壁壘和地域封鎖,建立健全危險廢物利用處置全國統一市場和公平競爭機制。按照《意見》要求,禁止接收外省份危險廢物的省區市要逐年評估相關政策措施的實施效果,確保不造成嚴重排除和限制市場競爭,實施期限到期或未達到預期效果的,應當及時停止執行或者進行調整。

4.2 探索試行跨區域合作經濟補償機制

為了減少生態環境污染,接收地政府需通過調整用地規劃保障危險廢物處置用地,促進危險廢物集中處置場所、設施落地,通過制定危險廢物相關政策監督危險廢物安全處置,降低環境風險。在危險廢物集中處置設施、場所的建設過程中和企業搬遷或協商過程中所涉及的搬遷居民以及周邊居民,可能因環境污染治理而利益受損。以上對生態環境保護做出貢獻者和利益受損者應為經濟補償客體。而移出地危險廢物的產廢單位、當地生態環境受益者或能代表受益團體的地方政府為生態環境利益獲得者,應對危險廢物接收地進行補償。建議研究建立危險廢物利用處置跨區域生態補償制度,合理制定危險廢物跨區域生態補償標準,建立生態補償資金保證制度,拓寬資金來源渠道和生態補償方式。利用政府對口支援、專項資金、財政補貼、優惠貸款、稅收減免等方式進行補償,探索利用生態補償基金和債券等方式吸引社會資本參與補償。

4.3 建立跨區域合作環境監管機制

《固體廢物污染環境防治法》取消了危險廢物省級內轉移的行政審批,而危險廢物跨省轉移審批流程長,往往需要數月時間,影響轉移時效,在一定程度上阻礙了危險廢物利用處置能力資源在區域間的優化配置。建議加快實現國家、省級危險廢物管理信息系統互聯互通,暢通危險廢物的產生單位、運輸單位、經營單位信息渠道,建立全國危險廢物跨省區市轉移網上辦理平臺和交易平臺。依托二維碼、射頻識別、GPS等技術,建立危險廢物信息跟蹤、預測預警、信息查詢管理系統,推動實現廢物成分、來源等信息的智能化識別,對危險廢物產生、貯存、轉移、利用、處置進行全過程電子跟蹤監管。盡快修訂《危險廢物轉移聯單管理辦法》,全面推行電子轉移聯單,明確產生者、運輸者、接收者的責任,強化危險產生單位主體責任,簡化跨省區市轉移審批流程。鼓勵通過簽訂合作協議等方式跨省區市開展危險廢物利用處置合作,建立跨省區市轉移“白名單”,對白名單內的經營單位轉移危險廢物的取消審批實行備案制。建立突發環境事件聯防聯控機制,區域間實施行政執法與刑事司法聯動,嚴厲打擊危險廢物跨省轉移違法行為。

4.4 強化信息公開和社會監督

隨著社會經濟的發展和公眾環保意識的提高,社會大眾對參與生態環保的熱情也逐漸高漲。危險廢物管理不能僅靠政府主管部門的行政手段,更應充分利用信息公開渠道,發揮各類新聞媒介的宣傳和輿論監督作用,提升社會危險廢物污染防治意識,引導公眾自覺參與非工業源危險廢物分類收集和處理,并自覺參與對危險廢物處理處置過程的社會監督。另外,還應積極鼓勵并推動危險廢物處理處置企業,建立與周邊居民的交流溝通機制,消除公眾顧慮,建立良好互信,引導公眾支持企業依法合規經營。